近年來“棚改”已經(jīng)基本完成其階段性歷史任務(wù)，“舊改”逐步接替“棚改”上升到了國家經(jīng)濟政策層面，并被作為下一步拉動投資、帶動消費的重點政策工具在全國范圍內(nèi)推廣。“舊改”即城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，今年4月份國務(wù)院常務(wù)會議再次指出“加大實施城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造力度”，并延續(xù)2019年12月份中央經(jīng)濟工作會議精神，決定“嚴控棚改范圍，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作”。本文將就城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造相關(guān)政策背景進行梳理，并對政府、社會資本和公眾方參與舊改項目的投融資模式進行分析和探討。
一、舊改項目特點和政策梳理
“舊改”不同于“棚改”，“舊改”是對城鎮(zhèn)原有老舊小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施進行修繕提質(zhì)、更新改造并按需配套公共服務(wù)設(shè)施?！芭f改”不拆除原有建筑物及設(shè)施，不搬遷原住居民，不涉及土地一級開發(fā)和二級開發(fā)，也不改變建筑物使用功能和土地權(quán)屬。因此“舊改”的推廣可以有效防止城市大拆大建，降低城市更新成本；同時更好地保護原有城鎮(zhèn)風(fēng)貌和民俗文化，推動城市片區(qū)差異化發(fā)展。
根據(jù)相關(guān)部門的估算，初步統(tǒng)計全國老舊小區(qū)近16萬個，涉及居民超過4200萬戶，建筑面積約40億平方米；初步估算城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造投資總額高達4萬億元，按照5年的改造期，每年可新增投資約8000億元。不同于棚改項目由政府主導(dǎo)、投資為主的方式，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項目采用“菜單化”戶戶定制的改造方式，通過財政預(yù)算內(nèi)資金支持、居民個人承擔(dān)、單位出資、引入社會資本方等多元化投融資方式共同籌集改造資金。這種方式既可以促增長、惠民生，又可以刺激居民內(nèi)需、帶動社區(qū)消費。
“舊改”并不是一個全新的概念，自2000年起全國各地就開始探索并實施城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造工作，舊改整體政策也朝著更具指導(dǎo)性和可落地性的邏輯演變。近年來相關(guān)政策逐步明確城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造范圍和改造內(nèi)容，突出了中央財政資金的支持引導(dǎo)作用，并強調(diào)拓寬多元投融資渠道，旨在建立健全舊改社區(qū)后續(xù)的長效物業(yè)管理機制。
近三年來，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造主要政策及會議內(nèi)容梳理如下：
二、舊改項目的投融資模式
目前，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項目的資金來源主要包括：①政府財政支出，即舊改項目中央預(yù)算內(nèi)財政專項資金、市、區(qū)（縣）兩級財政按比例出資資金；②居民自籌資金；③小區(qū)原產(chǎn)權(quán)單位出資資金，包括小區(qū)“三供一業(yè)”分離移交改造資金等；④市政專營單位出資資金，包括水、電、氣、暖、通信地下管網(wǎng)改造、線路路理資金等。
由于舊改項目一般投資額度較大，上述資金難以完全覆蓋，加上投資內(nèi)容兼具系統(tǒng)性和多樣性，因此也給予了金融機構(gòu)、建筑企業(yè)、物業(yè)管理企業(yè)以及其他相關(guān)行業(yè)單位參與其中的發(fā)揮空間。舊改項目的資金缺口既可以由政府主導(dǎo)進行籌措，也可以引入社會資本方完成投融資并負責(zé)后續(xù)的管理和維護，一般采取的投融資模式有：
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老舊小區(qū)改造項目一般比較分散，單體規(guī)模不大，可以按照舊改改造內(nèi)容和類型拆分后同周邊棚改、舊城改造類項目結(jié)合，或者整體打包進棚改、舊城改造類項目中一起操作。通過棚改、舊城改造類項目的承接主體進行整體商業(yè)化運作，其融資渠道較為廣泛，未來收益穩(wěn)定，基本可以覆蓋老舊小區(qū)改造的成本。而且打包結(jié)合運作也有利于統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，統(tǒng)一部署，還可以整合土地資源，減少公建設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，提高土地利用效率。但是該種模式只停留在前期改造投融資層面，沒有有效考慮后續(xù)舊改/棚改社區(qū)的物業(yè)管理、居民消費現(xiàn)金流實現(xiàn)等問題。該種模式可以借鑒的案例有深圳市城市更新項目、廣東省“三舊”改造項目。
（二）發(fā)行專項債模式
財政部近期明確，專項債投向新增城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造領(lǐng)域，目前已有安徽省、山東省發(fā)行的市政基礎(chǔ)設(shè)施專項債券案例。其中，山東省濰坊市安丘水質(zhì)提升及老舊小區(qū)供水設(shè)施改造項目總投資6.024億元，發(fā)行專項債額度2億元；安徽省銅陵市老舊小區(qū)改造示范項目-銅關(guān)區(qū)老舊小區(qū)雨污分流提質(zhì)改造項目總投資3.65億元，發(fā)行專項債額度2億元。上述舊改專項債項目發(fā)行債券額度共計約4億元，但與超萬億元的總體發(fā)行量相比，規(guī)模依然很小。
同時，這兩個用于舊改的專項債的債券本息償付較為依賴土地出讓收入、財政補貼等，舊改項目本身形成的經(jīng)營性收入及現(xiàn)金流有限，融資需求基本靠專項債滿足，并未撬動太多市場化融資。項目發(fā)債額度也是按照地方專項債務(wù)限額進行管理和分配，無法完全將項目本身投資額度和實際融資需求進行匹配。
?。ㄈ┎捎肞PP模式
舊改項目采取PPP模式進行操作，重點在于引入社會資本共擔(dān)舊改改造資金的同時，由社會資本參與舊改社區(qū)后續(xù)的運營管理，有利于建立起長效社區(qū)管理機制和收費體系，并更好地響應(yīng)國家相關(guān)政策的號召。如以PPP模式實施舊改項目，在社會資本方提供小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)的基礎(chǔ)上，可充分挖掘舊改項目本身的使用者付費來源，必要時由政府方協(xié)調(diào)提供與舊改項目相關(guān)的配套經(jīng)營性資源進行整體操作。相關(guān)使用者付費來源和配套資源分析如下：
（1）基礎(chǔ)物業(yè)管理服務(wù)和附加服務(wù)收費。舊改社區(qū)業(yè)主群體相對穩(wěn)定，物業(yè)管理項目公司可在相關(guān)法規(guī)允許的范圍內(nèi)，建立起社區(qū)多方溝通機制，深入調(diào)研社區(qū)業(yè)主的消費需求和消費結(jié)構(gòu)，在提供社區(qū)設(shè)施維護、安保服務(wù)、綠化管理等基礎(chǔ)物業(yè)服務(wù)之外，還可以針對特定業(yè)主人群開展家政服務(wù)、維修安裝、代買代賣、社區(qū)醫(yī)療、老人陪護、餐飲小飯桌等相關(guān)便民服務(wù)，積極拓展社區(qū)物業(yè)服務(wù)的附加價值和衍生價值。
?。?）在舊改項目物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)設(shè)置特許經(jīng)營激勵。由社會資本方與政府主管部門簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，由社會資本方盤活舊改項目社區(qū)內(nèi)閑置的經(jīng)營性資源，比如可將物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的廣告發(fā)布權(quán)、便民服務(wù)亭設(shè)置和經(jīng)營權(quán)、停車場（充電樁）收費權(quán)、物流自提設(shè)施場地租賃收費權(quán)等特許經(jīng)營權(quán)賦予社會資本方，以彌補其物業(yè)收費不足。
（3）配套舊改項目相關(guān)的經(jīng)營性項目，做好資金平衡。在符合城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，配置與舊改運營內(nèi)容實質(zhì)關(guān)聯(lián)的經(jīng)營性項目，比如考慮打包與舊改小區(qū)直接相關(guān)的供電、供水、供熱、供氣、停車、污水與垃圾處理等有穩(wěn)定現(xiàn)金流收入的基礎(chǔ)設(shè)施項目，以增加項目整體收益并進一步滿足社區(qū)居民的生活內(nèi)需，同時可以釋放未來社區(qū)居民的消費動力。
三、舊改PPP項目的相關(guān)案例
湖南省湘西州吉首市城區(qū)、小區(qū)綜合改造及物業(yè)管理PPP項目于2017年由吉首市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局發(fā)起，同年開工建設(shè)，項目總投資6.3億元。項目針對吉首市四個主要老舊城區(qū)片區(qū)進行提質(zhì)改造，在保護原有苗族、土家族等少數(shù)民族建筑風(fēng)貌的基礎(chǔ)上，項目主要建設(shè)內(nèi)容包括老舊城區(qū)片區(qū)道路提質(zhì)改造、綠化亮化、雨污管網(wǎng)改造、房屋立面改造、社區(qū)綜合服務(wù)平臺建設(shè)等，以及新建社區(qū)附屬學(xué)校、電力配套設(shè)施等。
項目采取可行性缺口補助模式，在財政提供部分運營補貼的基礎(chǔ)上，項目通過物業(yè)管理費收入、停車位收入、小區(qū)道路沿線停車場經(jīng)營權(quán)出租收入、小區(qū)廣告位經(jīng)營權(quán)出租收入以及配套公共服務(wù)設(shè)施運營服務(wù)收入等來實現(xiàn)社會資本整體投融資和項目運維的合理回報。目前，該項目城區(qū)片區(qū)綜合改造、片區(qū)附屬公共設(shè)施等主要工程已經(jīng)基本建設(shè)完工。
三、結(jié)語
在政策紅利的陸續(xù)釋放下，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是使老城區(qū)煥發(fā)新生機的有效手段，它并非單純的造城運動或商業(yè)開發(fā)活動，而是在融入對產(chǎn)業(yè)需求的理解和人文關(guān)懷的基礎(chǔ)上實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的創(chuàng)造性活動。同時，舊改項目采取PPP模式，或者專項債與PPP結(jié)合的模式，可以更好地建立起政企長效合作機制，發(fā)揮各方資源及能力優(yōu)勢，以協(xié)力解決舊改項目實施過程中遇到的項目投融資建設(shè)問題以及后續(xù)綜合物業(yè)管理等一系列難題。
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發(fā)布日期：2020-06-29 
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